Oikeus henkilökohtaiseen koulunkäyntiavustajaan: (henkilökohtainen koulunkäyntiavustaja)

KORKEIMMAN HALLINTO-OIKEUDEN PÄÄTÖS Antopäivä 1 (9) 14.3.2007 

Taltionumero

589

Diaarinumero

2365/3/06 

Asia Koulunkäyntiavustajaa koskeva valitus 

Valittaja X:n kaupungin sivistyslautakunta  

Päätös, josta valitetaan

          Kuopion hallinto-oikeuden päätös 11.7.2006 n:o 450/2 

Asian aikaisempi käsittely

X:n kaupungin sivistyslautakunta on 24.8.2005 tekemällään päätöksellä Y: hakemuksen johdosta päättänyt, ettei henkilökohtaista koulunkäyntiavustajaa palkata V:n erityiskoulun alaisessa opetusryhmässä R:n koulussa l . luokan aloittaneelle A:lle. Päätöstä on perusteltu muun ohella sillä, että avustajan tarve ratkaistaan koulukohtaisesti käytössä olevien henkilöstö- ja määräraharesurssien mukaan. 

Kuopion hallinto-oikeuden ratkaisu 

Kuopion hallinto-oikeus on valituksenalaisella päätöksellään Y:n valituksesta kumonnut sivistyslautakunnan päätöksen ja palauttanut asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. Hallinto-oikeus on perustellut päätöstään seuraavasti. 

Suomen perustuslain 16 §:n 1 momentin mukaan jokaisella on oikeus maksuttomaan perusopetukseen. Perusopetuslain 3 §:n 2 momentin mukaan opetus järjestetään oppilaiden ikäkauden ja edellytysten mukaisesti ja siten, että se edistää oppilaiden tervettä kasvua ja kehitystä. Perusopetuslain 4 §:n 1 momentissa on perusopetuksen järjestäminen säädettykunnan velvollisuudeksi. Perusopetuslain 31 §:n 1 momentin mukaan vammaisella ja muulla erityistä tukea tarvitsevalla oppilaalla on oikeus saada maksutta muun muassa opetukseen osallistumisen edellyttämät avustajapalvelut. 

Hallituksen perusopetuslaiksi antaman esityksen (86/1997) 31 §:ää koskevien yksityiskohtaisten perustelujen mukaan mainitun pykälän 1 momenttiin otetaan nykytilaa selkeyttävä säännös, joka turvaa vammaiselle tai muutoin erityistä tukea tarvitsevalle oppilaalle muun muassa opetukseen osallistumisen edellyttämät tarpeelliset avustajapalvelut. Perusopetuslain esitöihin kuuluvan sivistysvaliokunnan mietinnön 3/1998 mukaan valiokunta pitää erityistä tukea tarvitsevien oppilaiden koulutuksellisen tasa-arvon kannalta välttämättömänä, että koulunkäyntiavustajia on käytettävissä oppilaiden tarpeen mukaan. Koulunkäyntiavustajan työn tarkoituksena on tukea oppilaan optimaalista toimintakykyä erilaisissa toimintaympäristöissä. Tavoitteena on oppilaan avustaminen ja tukeminen oppimisprosessin eri vaiheissa siten, että oppilaan itsenäisyys ja omatoimisuus korostuvat. 

Asiakirjoista saatu selvitys 

A on syntynyt 2.3.1998 ja aloittanut syksyllä 2005 peruskoulun 1. luokan V:n erityiskoulun alaisessa, fyysisesti R:n kouluun sijoittuvassa, pienopetusryhmässä. 

Y:n hakemuksen mukaan A:lla on laajoja ongelmia kielellisen ja motorisen kehityksen, hahmottamisen, sosiaalisten taitojen sekä kognitiivisen kehityksen alueella, minkä vuoksi hän tarvitsee yksilöllistä tukea ja ohjausta. Hän tarvitsee apua myös muun muassa pukeutumisessa, ulkoilussa, ruokailussa, peseytymisessä ja wc-toimissa. 

Psykologi B:n lausunnon 22.4.2005 mukaan A:n kognitiiviset taidot ovat jääneet kokonaisuudessaan keskimäärin 1,5-2 vuotta jälkeen ikätasoon verrattuna. Vaikka A:n testaus on jäänyt puutteelliseksi ja tulokset näin ollen ovat vain viitteellisiä, kokonaisuuden huomioiden B suosittelee A:lle koulun aloitusta pienryhmäopetuksessa, jossa A:n taidot tulisivat huomioiduksi mahdollisimman yksilöllisesti. A tarvitsee kehityksensä ja oppimisensa tueksi edelleen myös henkilökohtaisen avustajan. 

C:n kuntayhtymän johtavan lääkärin, puheterapeutin ja toimintaterapeutin allekirjoittaman lausunnon 31.5.2005 mukaan A:n koulunkäynnin alkaminen suotuisasti ja kehityksen edistyminen ilman ongelmakäyttäytymisen aktivoitumista vaatii ehdottomasti henkilökohtaisen avustajan tukea. 

Asian arviointia ja johtopäätös 

Perusopetuslain 31 §:ssä mainitut avustajapalvelut ja niihin sisältyvä koulunkäyntiavustaja on tarkoitettu koulutuntien ajaksi kouluun, ei niiden ulkopuoliseksi ajaksi kotiin. Säännöksen tarkoittama avustajan tarve voidaan täyttää muutoinkin kuin henkilökohtaisella avustajalla, jos oppilaan koulunkäymisen edellytykset tulevat turvatuiksi edellä hallituksen esityksessä ja sivistysvaliokunnan mietinnössä kuvatulla tavalla. Oikeus perusopetukseen ja samalla opetukseen osallistumisen mahdollistavat avustaj apalvelut ovat niin sanottuja subjektiivisia oikeuksia. Avustajapalveluja koskevaa hakemusta ei voida hylätä määräraha perusteella arvioimatta ensisijaisesti sitä, edellyttääkö oppilaan terveydentila ja tarve henkilökohtaista koulunkäyntiavustajaa. 

Hakemuksen j a valituksen liitteenä olevien lausuntojen mukaan A tarvitsee ehdottomasti henkilökohtaisen avustajan tukea selviytyäkseen koulunkäynnistä. Sivistyslautakunnan päätös on perustunut yleisiin periaatteisiin koulukäyntiavustajien myöntämisperusteista kuten siihen, että koulussa ja A:n pienryhmässä olisi jo tarpeellinen määrä avustajia. Lisäksi päätöksessä on todettu, että mahdollisen lisäavustajan saamisen edellytyksenä on se, että tiedetään koko yleis- ja erityisopetuksen koulunkäyntiavustajien tarve ja tätä tarkoitusta varten loppuvuodelle varatut määrärahat. Päätöksestä ei ilmene, että asiassa olisi riittävällä tavalla harkittu A:n yksilöllinen tarve saada koulunkäyntiavustaja. 

Sivistyslautakunta ei ole voinut hylätä Y:n hakemusta päätöksestä ilmenevillä perusteilla, minkä vuoksi hallinto-oikeus palauttaa asian lautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi. 

Sovellettuina oikeusohjeina hallinto-oikeus on maininnut perusteluissa mainittujen oikeusohjeiden lisäksi hallintolain 31 §:n. 

Käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa 

X:n kaupungin sivistyslautakunta on valituksessaan vaatinut, että hallinto-oikeuden päätös kumotaan ja että sivistyslautakunnan päätös saatetaan voimaan. 

Y:t ovat hakeneet 26.5.2005 tyttärelleen A:lle henkilökohtaista avustajaa A:n aloittaessa oppivelvollisuuden suorittamisen V:n erityiskoulun pienryhmässä syksyllä 2005. Hakemuksen liitteenä on ollut muun muassa lääkärin, puheterapeutin ja toimintaterapeutin sekä psykologin lausunnot, joiden mukaan henkilökohtaisen avustajan tuen tarve on ehdoton. Lausuntojen lisäksi huoltajat ovat perustelleet henkilökohtaisen avustajan tarvetta muun muassa sillä, että A on ollut koulun aloittamista edeltävänä vuonna päiväkodissa, jossa hänellä on ollut henkilökohtainen avustaja. 

Sivistyslautakunta on lähtenyt 24.8.2005 tekemässään päätöksessä siitä, että opetuksen edellyttämät, A:n tarvitsemat avustajapalvelut ja hänen tarvitsemat muut erityistarpeet on huomioitu perusopetuslain 31 §:n edellyttämällä tavalla pienryhmässä, johon hänet oli otettu oppilaaksi 21.6.2005. Pienryhmän muodostamista suunniteltiin päivähoidon ja koulutoimen yhteisellä moniammatillisella työryhmällä, joka arvioi jokaisen pienryhmään sijoitettavan lapsen tarpeet erikseen. A:lle, kuten kaikille muillekin erityisoppilaille, on laadittu henkilökohtaisen opetuksen järjestänustä koskeva suunnitelma, HOJKS, johon A:n avustajan tarve on kirjattu. HOJKS on voitu laatia vasta koulunkäynnin aloittamisen jälkeen 10.10.2005. 

Y:n hakemuksen liitteenä olleissa lausunnoissa A:n henkilökohtaisen avustajan tarve on arvioitu ehdottomaksi. Lausunnoissa on käytetty termiä henkilökohtainen avustaja, jonka huoltajat ovat tulkinneet siten, että sivistyslautakunnan tulisi järjestää A:lle vain hänen avustamiseen nimetty henkilökohtainen koulunkäyntiavustaja. Henkilökohtaisen koulunkäyntiavustajan termin käyttö on hyvin yleistä erityistuen tarpeessa olevista oppilaista annetuissa lausiinnoissa. Oppilaista saaduissa lausunnoissa asiantuntijoiden kannanotot muun muassa henkilökohtaisen koulunkäyntiavustajan tarpeesta ovat tukena opetuksen järjestämisessä, mutta ne eivät voi sitoa opetustoimessa tehtäviä päätöksiä. Perusopetuslaki ei edellytä henkilökohtaisen koulunkäyntiavustajan järjestämistä. Kunnan opetustoiminnan järjestämisen kannalta henkilökohtaisen avustajan nimeäminen voi olla tarkoituksenmukaista esimerkiksi silloin, jos kysymyksessä on syvästi kehitysvammainen oppilas. Muissa tilanteissa se ei ole tarkoituksenmukaista, koska henkilökohtaiseksi nimettyä avustajaa ei voitaisi käyttää opetusryhmässä tai koulussa olevien muiden oppilaiden avustajana. Avustaja-asiaa ratkaistaessa on muistettava myös oppilaan kasvaminen, kehittyminen ja oppimisen tukeminen. Oppilaan omatoimisuuden lisäämiseksi ei aina ole

edes perusteltua, että hänellä on koko ajan avustaja vierellään. Sivistyslautakunta on harkinnut saadut lausunnot huomioiden A:n opetusryhmässä avustajien määrän riittäväksi ja siten avustajapalvelut riittäväksi, vaikka avustajaa ei olekaan nimitetty henkilökohtaiseksi avustajaksi. Pienopetusryhmässä, jossa on kuusi erityisopetukseen otettua oppilasta, joista kolme lievästi kehitysvammaista oppilasta, ja jossa on yksi erityisopettaja ja kaksi koulunkäyntiavustajaa, on A:n opetus ja avustajapalvelut järjestetty hänen edellytystensä mukaisella tavalla huomioiden hänen karkea- ja hienomotoriikan kehityksen viivästymästä aiheutuvat erityistarpeet. 

Vastineessaan hallinto-oikeudelle Y:t ovat viitanneet erityiskoulun rehtorilta saamaansa tietoon koulunkäyntiavustajien työsuhteiden päättymisestä 31.12.2005. Työsuhteen määräaikaisuus on perustunut toisen koulunkäyntiavustajan kohdalla siihen, että kyseessä oli äitiysloman sijaisuus, joka päättyi 31.12.2005, jolloin varsinainen toimen haltija palasi työhön. A:n opetusryhmässä jatkoi 31.12.2005 jälkeenkin kaksi koulunkäyntiavustajaa. Vaikka opetus- ja avustajahenkilöstön säilyminen samana saattaisi olla tavoiteltavaa, ei opetuksen järjestäjältä voida vaatia, että henkilöstö pysyy koko ajan samana, koska henkilöstöratkaisut voivat johtua myös henkilöstön itsensä tekemistä ratkaisuista. Opetuksen järjestäjällä on ensisijainen oikeus järjestää henkilöstönsä sijoittaminen eri opetusryhmiin huomioiden koulutoimen ja opetusryhmien kokonaistilanne. 

Sivistysjohtaja on ollut seuraamassa A:n opetusryhmän opetustilannetta lokakuussa 2005 sekä keskustellut luokan erityisopettajan kanssa sekä A:n että koko luokan toimintaan liittyvistä asioista muun muassa yhteisen koulutustilaisuuden yhteydessä. 

Perusteluissaan Y:t mainitsevat, että sivistyslautakunnan päätöksessä on kysymys rahan säästämisestä. Maininnassaan koulunkäyntiavustajan palkkaamiseen varatuista määrärahoista sivistyslautakunta on halunnut viestittää, että koulunkäyntiavustajien palkkaamiseen on ollut varattuna määrärahaa. 

Y:t ovat viitanneet perusteluissaan siihen, että A:n henkilökohtaisen avustajan työsuhde olisi jatkunut päiväkodilla eikä avustajan tarve ole vähentynyt siirryttäessä kouluun. Päiväkodissa ollessaan A:n henkilökohtaisen avustajan tarvettaa ei voida rinnastaa suoraan koulussa tarvittavaan avustajan tarpeeseen. Päiväkodin ryhmässä on ollut sosiaalitoimelta saadun tiedon mukaan 20-21 lasta ja 2-3 ohjaajaa sekä A:n henkilökohtainen avustaja. V:n pienryhmässä oli kuusi oppilasta, yksi erityisopettaja ja kaksi koulunkäyntiavustajaa. Luonteeltaan koulussa tapahtuva toiminta poikkeaa päiväkotiryhmän toiminnasta. 

Selvitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa 

Y:t ovat antaneet selityksen. 

A on ollut kokopäivähoidossa päiväkodissa elokuusta 1999 alkaen 15.7.2005 saakka. Hänellä oli päiväkodissa henkilökohtainen avustaja ajalla 26.8.2002-15.7.2005. 

Päiväkodissa tyttärelle on tehty portaat-kehitysarviota 8.9.1999 lähtien. Tätä kehitysarviota on sen jälkeen säännöllisesti tarkastettu noin kuuden kuukauden välein. Päiväkodilla on myös laadittu erityistä hoitoa ja kasvatusta tarvitsevan lapsen kuntoutussuunnitelma, HOJKS. Näiden kehitysarvioiden ja kuntoutussunnnitelmien tarkoituksena on ollut suunnitella lapsen hoitoa, kasvatusta ja opetusta lapsiryhmässä siten, että se edistää parhaalla mahdollisella tavalla lapsen kehitystä. 

Päiväkodilla moniammatillinen työryhmä on palvelusuunnitelman yhteenvedossa 9.5.2005 suositellut A:lle henkilökohtaista avustajaa kouluun. Tämä työryhmä koostui vanhemmista, kiertävästä lastentarhanopettajasta, puheterapeutista, sosiaalityöntekijästä, lastentarhanopettajasta, kuntoutusohjaajasta sekä lapsen henkilökohtaisesta avustajasta. 

Psykologi teki A:lle kevään 2005 aikana koulukypsyysarvioinnin. Psykologin lausunnon mukaan A.lle suositeltavin vaihtoehto on mukautettu pienryhmä, jossa hän voi saada kehitystasoonsa sopivan, yksilöllisesti suunnitellun opetuksen. Lisäksi lausunnossa todetaan, että A tarvitsee kehityksensä ja oppimisensa tueksi edelleen myös henkilökohtaisen avustajan. C:n kuntayhtymän lausunnossa 31.5.2005 todetaan, että A:n koulunkäynnin alkaminen suotuisasti ja kehityksen edistyminen ilman ongelmakäyttäytymisen aktivoitumista vaatii ehdottomasti henkilökohtaisen avustajan tukea. 

Näiden asiantuntijalausuntojen perusteella on tulkittava niin, että A tarvitsee henkilökohtaisen avustajan eikä näin ollen luokassa olevien avustajien määrä ole riittävä eivätkä siten avustajapalvelut ole riittäviä. 

A:lla on laajoja ongelmia kielellisen, motorisen kehityksen, hahmottamisen, sosiaalisten taitojen ja myöskin kognitiivisen kehityksen alueella, jonka vuoksi hän tarvitsee yksilöllistä tukea sekä ohjausta. A:lle on ehdottoman tärkeää yksilöllisesti saatu huomio ja ohjaus. Päiväkodilla hän on tarvinnut omaa avustajaa, koska pelkkä toisten lasten malli on hänelle riittämätön apu omien taitojen kehittämiseen. 

Ilmeisesti sivistystoimenjohtaja on Y:n 10.10.2005 Kuopion hallinto-oikeudelle antaman vastineen johdosta pyrkinyt kiireellisesti korjaamaan asian ja keskustellut "yhteisen koulutustilaisuuden yhteydessä" asiasta erityisopettajan kanssa. 

Koulussa tapahtuva toiminta poikkeaa päiväkotiryhmän toiminnasta. Tämän vuoksi asiantuntijalausunnoissa todetaankin, että A tarvitsee kouluun ehdottomasti henkilökohtaisen avustajan. Asiantuntijoiden arviointi on osoittanut, että ainoastaan henkilökohtainen avustaja on riittävä turvaamaan hänen avun tarpeensa. 

X:n kaupungin sivistystoimi ei ole riittävällä tavalla harkinnut A:n yksilöllistä tarvetta saada koulunkäyntiavustaja. Tämän vuoksi sivistyslautakunta ei olisi voinut tekemästään päätöksestä ilmenevillä perusteilla hylätä hakemusta. Sivistyslautakunnan päätöksessä on kysymys kaupungin rahansäästöstä. Rahansäästön merkkinä onkin sivistystoimenjohtajan toteamus, että mikäli Y:t saisivat A:lle henkilökohtaisen avustajan, olisivat kaikki muutkin henkilökohtaista avustajaa pyytämässä. Avustajapalvelua koskevaa hakemusta ei voida hylätä määrärahaperusteella arvioimatta ensisijaisesti sitä, edellyttääkö lapsen terveydentila ja tarve henkilökohtaista koulunkäyntiavustajaa. 

X:n kaupunginhallitus on antanut vastaselityksen. 

Sivistyslautakunnan tekemässä valituksessa mainittu keskustelu sivistysjohtajan ja luokan erityisopettajan kanssa on käyty jo 30.9.2005. Muilta osin Y antamassa selityksessä korkeimmalle hallinto-oikeudelle ei ilmene mitään sellaista uutta, joka ei olisi ollut sivistyslautakunnan tiedossa lautakunnan tehdessä korkeimmalle hallinto-oikeudelle valituksensa. 

Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu 

Korkein hallinto-oikeus hylkää valituksen. Kuopion hallinto-oikeuden päätöstä ei muuteta. 

Perustelut

Kun otetaan huomioon korkeimmassa hallinto-oikeudessa esitetyt vaatimukset, asiassa saatu selvitys sekä Kuopion hallinto-oikeuden ratkaisuja sen perustelut, hallinto-oikeuden päätöstä ei ole syytä muuttaa. 

Tätä kaikki asianomaiset noudattakoot.

Korkein hallinto-oikeus: 
 

Pirkko Ignatius Niilo Jääskinen 
 

Ilkka Pere (t) Jukka Mattila Sakari Vanhala 

Asian esittelijä,

hallintosihteeri Marja Leena Kemppainen